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外汇这十年:稳步推进资本项目高水平开放

  外汇这十年:稳步推进资本项目高水平开放党的十八大以来,在党中央、国务院的领导下,国家外汇管理局(以下简称外汇局)统筹发展和安全,围绕服务实体经济不断深化资本项目外汇管理改革,促进跨境投融资便利化,积极探索出了一条具有中国特色的渐进式资本项目开放道路,人民币资本项目可兑换取得显著成效。目前,直接投资项下已实现基本可兑换,全口径跨境融资宏观审慎管理框架基本建立并不断完善,跨境证券投资已形成多渠道、多层次的开放格局,积极服务新发展格局。与此同时,不断建立健全“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线,切实维护我国经济金融安全。

  外汇局坚持从中国国情出发,借鉴国际经验,稳步推进我国资本项目开放,形成“中国经验”。一是始终坚持党对资本项目开放的集中统一领导。资本项目开放作为金融改革工作的重要部分,必须坚持和强化党中央的集中统一领导,坚定不移走好中国特色开放之路。二是始终坚持服务实体经济。认真贯彻落实习新时代中国特色社会主义思想和习总书记关于金融工作的重要讲话精神,坚持把服务实体经济作为外汇管理工作的出发点和落脚点。三是始终坚持以我为主、统筹兼顾。我国是经济大国,在资本项目开放中要坚持系统观念,统筹发展和安全、宏观和微观、长期和短期、全局和局部、国内和国际等重大关系,服务国家战略需要。

  持续推动外商直接投资(FDI)落实准入前国民待遇加负面清单管理。一是构建以登记为核心的外商直接投资外汇管理框架。2012年底,外汇局对直接投资外汇管理政策进行了大幅改革,构建了以登记为核心的外商直接投资外汇管理框架,进一步降低社会成本,更好地适应扩大开放。同时,大力推进简政放权,先后取消35项、简化合并14项行政审批子项,并简化申请材料和审核要求。二是推动外商直接投资外汇管理实现基本可兑换。2015年,外汇局将外商直接投资项下外汇登记事项下放银行直接审核办理,事中事后监管成为工作重点;简化外国投资者出资确认登记管理,取消非货币出资以及收购中方股权出资确认登记,相应取消外商直接投资验资询证制度;将外商直接投资外汇年检改为存量权益登记,并放宽了登记时间和登记渠道,进一步便利企业申报。三是不断优化外商直接投资外汇管理,改善外汇营商环境。2018年,取消外商直接投资前期费用额度和账户有效期等限制,外国投资者在华直接投资更为便捷。2018年,外商直接投资存量权益登记与商务部门联合年报合并。2020年,参与市场监管部门牵头的多部门年报统一报送,实现“多报合一”,减轻了企业申报负担。对标国际一流营商环境,中国已成为最具吸引力的外商直接投资目的国之一。据商务部统计,2012~2021年,我国累计吸引外商直接投资约1.3万亿美元,利用外资已稳居世界前列。

  持续优化境外直接投资(ODI)外汇管理,支持真实合规的对外投资,积极服务“一带一路”国家建设。一是不断简化境外直接投资外汇管理。2012年,外汇局进一步简化资金汇回管理,促进民间资本“走出去”发展。2014年,放宽对前期费用管理要求。二是基本取消境内机构“走出去”在汇兑环节的限制。2015年,外汇局将境外直接投资项下外汇登记下放银行办理,同时将境外直接投资外汇年检改为存量权益登记。三是对境外投资实施分类管理。2016年底,针对境外投资领域出现的非理性增长,发展改革委、商务部、人民银行、外汇局等部门按照分类管理的理念,支持鼓励有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资,限制与宏观经济政策取向不符的境外投资。四是持续优化境外直接投资外汇管理,加大对“走出去”企业的金融支持。支持“一带一路”建设,深化国际产能合作,推动国内企业融入全球产业链和价值链。同时,加大对“走出去”企业的金融支持,适度放松境内企业对境外公司的放款管理。据商务部统计,2012~2021年,我国非金融类对外直接投资累计约1.1万亿美元。

  适应跨境直接投资新形势,拓宽利用外资和对外投资渠道,促进“引进来”和“走出去”高质量发展。外汇局积极支持股权基金开展跨境产业投资。近年来,先后实施合格境外有限合伙人(QFLP)和合格境内有限合伙人(QDLP)试点,便利市场主体充分利用两个市场、两种资源,更好地满足市场主体全球化资产配置需求。近年来,外汇局规范和完善合格境外有限合伙人和合格境内有限合伙人试点,不断优化跨境收支管理框架,推动股权基金跨境投资持续健康发展。

  建立并完善全口径跨境融资宏观审慎管理。一是外债管理机制逐步成熟。自2016年起,外汇局会同人民银行取消了境内机构(房地产企业和地方政府融资平台除外)借用外债事前审批,引入了跨境融资杠杆率、宏观审慎调节系数等宏观审慎规则,更加合理、科学考量跨境融资的币种和期限结构,统一了中外资企业和金融机构本外币外债管理方式。二是不断便利企业使用外债资金。2016年,全面实施外债资金意愿结汇,拉平中外资结汇管理政策待遇。2020年,在全国推广资本项目收入支付便利化改革,对外债等资本项目收入使用实施负面清单管理。据外汇局统计,截至2021年末,我国全口径外债余额2.75万亿美元,规模适中,在便利企业有效利用“两种资源”“两个市场”的同时守住了风险底线。

  不断拓宽企业融资渠道,提升企业跨境融资可得性和便利性。一是有序扩大跨境融资便利化试点。2018年,外汇局开展外债便利化试点,支持符合条件的中小微高新技术等企业在一定额度内根据实际经营需要自主借用外债。2022年6月,将试点主体扩展到“专精特新”企业、试点地区范围进一步扩大至17个省(市)的所有区域,已开展试点的9个省(市)区域的高新技术和“专精特新”企业额度提高至等值1000万美元,另外8个省(市)区域的高新技术和“专精特新”企业额度为等值500万美元。二是取消非银行债务人到外汇局办理外债注销登记的管理要求。按照新的规定,企业在办理完最后一笔还本付息业务时,即可同时在银行办理外债注销,该业务办理的时间也不再受限定。三是支持企业以线上方式申请外债登记。为支持疫情防控,外汇局从2020年开始允许有需要的企业网上办理外债登记;自2022年4月起,在全国范围内实施企业线上申请外债登记。四是允许非金融企业多笔外债共用一个外债账户。为了降低企业账户开立及相关成本,外汇局于2021年开展非金融企业多笔外债共用一个外债账户试点,并于2022年4月将该试点政策推广至全国。五是开展一次性外债登记试点。2019年,外汇局试点取消非金融企业外债逐笔登记管理要求,允许符合条件的非金融企业按照企业净资产2倍的金额办理一次性外债登记。

  以需求为导向,支持总部经济发展,持续便利跨国公司跨境资金集中运营。一是持续深化跨国公司跨境资金池业务改革。2015年发布《跨国公司外汇资金集中运营管理规定》,引入外债比例自律管理模式,实行资本项目资金意愿结汇,二是实施跨国公司宏观审慎管理。2019年,外汇局发布《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》,落实本外币一体化管理,大幅简化跨国公司跨境资金池业务的外债和境外放款登记手续,允许跨国公司开展资本项目收入结汇支付便利化试点,适度提高外债集中额度,促进跨国公司发展总部经济、优化外汇资源配置、提升外汇资金使用效率。三是有序推广跨国公司本外币一体化资金池试点。2021年,深圳、北京两地率先开展跨国公司本外币一体化资金池业务试点。试点一年多来,企业办理跨境资金集中运营业务规模合计近500亿美元,显著提升了跨国公司本外币跨境资金统筹使用效率,有效降低了企业汇兑风险及财务成本。目前,该试点已陆续扩展到宁波、上海、广东、浙江、青岛、陕西等地。

  规范银行业金融机构和企业对外债权管理。一是支持和规范银行业金融机构开展境外贷款业务。2022年,人民银行、外汇局发布《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》,建立本外币一体化的银行境外贷款政策框架,将银行境外贷款相关的跨境资金流动纳入宏观审慎管理政策框架,加强银行境外贷款与跨境担保、境外投资等业务联动管理。二是完善企业境外放款管理。2017年,外汇局实施本外币全口径境外放款管理,统一境内机构境外放款业务的人民币和外币管理原则,推动本外币政策发挥协同效应,在有效防控风险的前提下支持企业境外发展。

  深化合格机构投资者制度改革。一是稳步推进合格境外机构投资者(QFII)和人民币合格境外机构投资者(RQFII)制度改革。2016年以来,外汇局先后统一合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者管理原则,简化审批管理,逐步放宽汇兑限制,取消本金锁定期要求。2020年经国务院批准,取消合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者投资额度限制以及RQFII试点国家和地区限制,进一步便利境外机构投资者投资我国金融市场。此举成为中国金融市场开放的里程碑事件。二是不断完善合格境内机构投资者(QDII)外汇管理制度。2013年,统一各类QDII机构外汇管理政策,优化汇兑管理方式。2018年以来,外汇局按照宏观审慎管理思路,综合考虑机构管理资产规模、内控合规等因素,建立健全公平公正的额度发放机制。适时启动合格境内机构投资者额度规则化、常态化发放工作,持续完善额度发放机制,满足境内投资者对外证券投资的合理需求。据外汇局统计,截至2021年末,共有174家合格境内机构投资者机构累计获得1575亿美元境外证券投资额度。

  有序推动资本市场双向开放。一是稳步推进股票发行市场开放。支持境内企业境外上市有序发展,规范相关资金汇兑和使用。有序支持多家优质红筹企业回归境内上市,规范存托凭证跨境资金管理,积极支持科创板建立发展及“沪伦通”落地扩容。二是不断拓展互联互通机制。从2014年起,外汇局会同相关金融管理部门陆续推动沪深港通、内地与香港基金产品互认、中日ETF、沪港/深港ETF、跨境理财通等落地实施,不断深化内地与香港金融市场互联互通,支持境内与香港金融市场协同发展。三是稳慎推进境内衍生品市场对外开放。境内期货期权开放品种日益丰富,配套外汇管理政策不断完善。自2018年起,原油、铁矿石、精对苯二甲酸(PTA)以及20号胶期货等陆续作为特定品种向国际投资者开放。境内外市场互联互通机制有效拓展,多渠道开放资本市场格局基本形式。截至2021年末,外资持有境内流通股市值约占A股流通总市值的5%。

  深入推进债券市场制度型开放。为了支持债券发行市场对外开放,外汇局不断规范境外机构来华发行熊猫债相关汇兑管理。自2016年起,外汇局会同有关部门着力推动银行间债券市场高水平开放,引入更多符合条件的境外机构投资者,不设投资额度限制,不断放松汇兑限制。整合债券市场开放渠道,允许同一投资者不同投资渠道所持债券和资金双向划转。先后推动债券通“北向通”和“南向通”开通落地。允许参与银行间债券市场的境外投资者开展外汇风险对冲,不断优化境外投资者境内债券投资项下外汇风险管理。2022年5月,为了统筹推进银行间和交易所债券市场对外开放,外汇局会同有关部门统一两个市场的准入标准,简化入市流程,完善跨境资金管理。近年来,彭博、摩根大通和富时罗素先后将我国国债纳入主流债券指数,进一步说明全球机构投资者对近年来中国金融市场开放成果的认可。截至2021年末,外资持有境内人民币债券规模约占债券市场总规模的3%。

  外汇局在推进资本项目高水平开放过程中,始终坚持风险防控与改革开放一体部署、一体推进。一是统筹国内国际宏观经济形势、金融体系建设发展、人民币汇率市场化形成机制改革等因素,合理把握各项开放举措的时、度、序,稳步建立健全“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,不断推进开放条件下的治理体系和治理能力建设。二是主动采取措施,及时应对国际经济金融环境变化对我国跨境资本流动和外汇市场带来的负面冲击,不断增强人民币汇率弹性,切实做好逆周期市场化调节,加强市场预期引导,有效维护外汇市场稳健运行。三是加强跨境资本流动监测和外汇市场研判,建立健全跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制,丰富和完善政策工具箱,及时发现并处置趋势性、苗头性问题,积极防范可能引发系统性风险的问题,有效维护国家经济金融安全。

  站在新时代的历史起点,外汇局将继续以习新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持统筹发展和安全,稳妥推进资本项目高水平开放,推动构建新发展格局,促进经济高质量发展。一是提升跨境贸易投融资便利化水平。以服务实体经济为根本落脚点,持续深化相关领域外汇管理改革。稳慎推进股权投资基金跨境投资试点;健全全口径跨境融资宏观审慎管理,有序扩大外债便利化试点范围;加强企业境外放款、银行境外贷款与跨境担保、境外投资等业务联动管理;进一步提升资本项目跨境业务数字化水平。二是稳妥有序推进资本项目高水平开放。以推进金融市场高水平双向开放为重点,统筹交易和汇兑环节、本币和外币管理,在有效防控风险的前提下,不断提升境外投资者投资境内金融市场的便利化水平,有序满足境内投资者配置境外金融资产的合理需求。三是构建与资本项目高水平开放相适应的风险防控体系。坚持底线思维,完善与更高水平开放型经济新体制相适应的外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。加强跨境资本流动监测分析,强化外汇重点领域风险防控,坚决守住不发生系统性金融风险的底线,切实维护国家经济金融安全和外汇市场稳定。